黨的二十大報告明確指出要“健全現代預算制度”，為新時代地方財政體制改革指明了方向、提供了遵循。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。基于財政主體責任和科學預算理念，加快建立預算與績效管理融合的現代地方財政體制，有助于優化財政資源配置，提高公共服務質量，節約公共支出成本，強化預算支出的責任和效率，全面提升財政資金的使用效益。

       預算與績效管理融合的實踐基礎

       首先，“全方位”預算與績效管理融合格局大體成型。預算與績效管理是財政部門及預算單位通過目標設置、指標建立、考核評價、結果反饋等措施對預算資金進行組織、調節、控制、監督的活動，二者具有共通性。為此，一些地方財政部門在對預算項目進行績效管理全覆蓋的基礎上設置預算績效目標，擴大預算績效管理試點范圍，在預算管理過程中初步建立起分層次、分領域的績效指標體系。比如，浙江、廣東等省積極探索部門整體支出績效管理，北京、山東等省市對下級財政實行綜合績效評價試點，通過不同措施將預算與績效管理融合納入地方預算資金使用考核體系，初步形成了“重績效、講績效、用績效”的全方位預算績效格局。

       其次，“全過程”預算與績效管理融合鏈條初步打通。預算管理具有全過程性，側重過程控制，重視結果考核。績效管理是一種追求結果的預算管理模式，本身屬于預算管理范疇，二者工作過程時空重疊并相互作用。為此，一些地方把績效目標管理全面覆蓋省、市、縣三級地方財政預算，推動事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價與預算編制、執行、結果運用的全流程融合。如北京市的事前績效評估、濟南市的績效執行事中監控、廣東省的財政預算安排與績效結果“四掛鉤”等，打通了“事前績效評估融入預算編制—事中績效監控融入預算執行—事后績效評價融入預算結果應用”的預算與績效管理融合的全鏈條。

       最后，“全覆蓋”的預算與績效管理融合機制初步形成。目前我國一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算已形成較規范的績效管理機制。一些地方財政部門積極開展政府投資基金績效評價，健全地方專項債券項目績效管理制度等，如深圳市持續完善多領域全覆蓋的預算績效管理新體系，拓展政府專項債、政府投資引導基金、政府購買服務、PPP項目等新領域績效評價。

       預算與績效管理融合存在的問題

       首先，制度基礎尚不牢固。目前預算與績效管理融合剛剛起步，法律和制度規范還不健全，地方財政預算與績效管理融合缺乏牢固的制度根基。一是工作組織、權責界定、管理原則等內容不夠明確。建立預算與績效管理融合的現代地方財政體制需要財政部門、預算單位、第三方機構等多主體相互溝通，并明晰各主體的權責，但地方財政制度還不完善，權責界定還不明確。二是目標設置、指標建立、項目選取等內容存在預算與績效管理融合不深入、績效觀念體現不充分、評價標準不統一等問題，削弱了預算與績效管理融合的可操作性。三是配套內容不完善，存在預算安排與績效激勵脫節、權責約束真空、問責機制缺位等問題，無法有效通過正負激勵、行為約束、追責問責等配套制度對預算與績效管理行為進行調控，制度融合缺乏兜底保障。

       其次，全過程鏈條仍未暢通。當前地方財政預算與績效管理融合全過程鏈條仍未徹底打通。一是事前績效評估標準和體系不完善，評價框架、評價標準、評價方式等還存在不合理要素，如項目選取沒有全覆蓋、申報項目缺少成本效益分析、績效目標的精準性和科學性不足、績效指標體系不完備不統一等。二是預算執行的事中監控仍然乏力，預算管理的“雙監控”手段單一，還需探索更多績效監控手段并形成合力。三是事后績效評價與預算結果應用的融合不足，一些地方在激勵約束、追責問效、督促整改、結果公開等方面存在空白，事后績效評價結果對預算管理的“指揮棒”作用未能充分發揮。

       最后，信息系統融合仍不成熟。大數據時代預算與績效管理融合是對預算項目、績效目標、支出事項、績效評價指標等復雜數據信息進行歸集、分析、融合、共享的過程，融合的前提是地方財政預算與績效管理信息系統必須高度融合。但目前該信息系統存在“信息孤島”和“數據壁壘”問題，難以做到績效信息實時動態監控、績效數據日常維護、績效結果自動生成與共享、績效評價指標歸集整合，難以適應績效信息日漸龐大、績效數據日趨繁多、績效指標復雜多樣的趨勢。

       加快預算與績效管理融合的基本路徑

       首先，完善制度體系，夯實工作基礎。地方財政部門要嚴格遵照《新預算法》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等要求完善制度體系。一是明確組織機構和工作方式、主體權責界定、預算績效管理原則等制度內容，制訂并完善預算與績效管理融合的工作規程、預算績效管理辦法等制度體系。二是加強預算與績效管理工作制度融合，制定工作指南，強化制度體系與工作指南雙保障，在制度層面明確預算編制規范性、目標設置合理性、評價指標科學性、業務流程可操作性等主體內容，實現預算與績效管理融合的標準化、規范化。三是完善配套制度，強化正負激勵、權責約束、績效問責等對預算管理的控制作用。

       其次，深化流程融合，暢通過程鏈條。地方財政部門要優化預算與績效管理流程，持續將績效理念與方法融入預算編制、執行和結果應用之中，暢通事前事中事后全過程績效管理鏈條。一是加強預算編制和事前績效評估融合。既要加快完善預算編制體系，建立并實時調整預算編制標準與框架，還要積極運用成本效益分析等方法對預算編制環節開展事前績效評估，對部門整體支出進行績效評價。二是推進預算執行和事中績效監控融合。地方財政要不斷完善預算與績效管理融合指標體系，推動預算與績效管理縱深融合。三是增進預算結果應用和事后績效評價融合。地方財政要進一步利用事后績效評價結果，優化部門預算方案、績效目標等內容，通過結果論證、問題糾察、績效問責等方式督促部門改進預算編制和執行過程中的不足；同時地方財政應確保預算績效管理結果的公開透明，暢通人大代表、政協委員、第三方機構和公眾參與渠道，進一步提升預算績效管理的公正性。

       最后，加強系統融合，強化技術支撐。地方財政要加強預算績效管理信息化系統建設，完善預算與績效管理系統融合。一方面，加快績效管理信息系統和信息化平臺建設，破解“信息孤島”和“數據壁壘”問題，促進地方財政部門和預算單位信息的互聯共享，增強績效數據比對分析能力。另一方面，建立并優化分行業、分部門的預算績效管理核心指標庫，按照“核心指標庫框架搭建—評價指標和預算項目對接—核心指標庫建設與優化”的過程有序推進，化解績效評價指標復雜多樣、普適性差的問題，推動預算績效評價更加精準科學。

       【本文系國家社科基金青年項目“預算績效管理視閾涉農資金統籌長效機制研究”（20CGL043）、國家社科基金青年項目“循證視域下農村項目制污染治理的效能悖論與破解機制研究”（22CZZ024）階段性成果】

       （作者單位：華南理工大學公共管理學院）

來源：中國社會科學報